omArm Enschede
Longread

Maximaal streng vergroot armoedeprobleem

12 februari Foto: Ernst Bergboer

Geluiden uit de samenleving, signalen van hulporganisaties en advocatuur, rapporten van Ombudsman en klachtencommissaris, verslagen van de commissie bezwaarschriften, beleidsevaluaties, onderzoek van de rekenkamer en effectrapportages: ze wijzen allemaal in dezelfde richting. Er gaat teveel mis in de beoordeling en de handhaving rondom bijstandsuitkeringen. Probleem daarbij is dat bijstand een vangnet is. Als daar teveel gaten en zwakke plekken in zitten, komt wie er van afhankelijk is gemakkelijk in problemen. De gemeente voert uit, maar wijst naar streng Rijksbeleid.

Door Ernst Bergboer

Het was een politieke keuze: handhaving van bijstandsuitkeringen in Enschede moest maximaal streng. Met oog voor wie er van afhankelijk was, maar bijstand mocht en kon niet een al te gemakkelijke en toegankelijke voorziening zijn. Bij een aanvraag golden strikte eisen, wie een uitkering had, moest zich aan al even strikte regels houden. In 2015 werd een maatregelverordening van kracht die bepaalde welke straf er op welke overtreding stond.

Lastig parket
Er waren redenen voor die strakke benadering. De eerste was de invoering van de Participatiewet (2015), die strenge eisen stelde aan het recht op een bijstandsuitkering en handhaving. De wet bepaalde wat wel en niet mocht, wat bijstandsgerechtigden moesten doorgeven en aan welke afspraken zij zich moesten houden. Gemeenten werden verplicht overtreding van die regels te bestraffen en in een besluit vast te leggen welke sancties op welke overtreding stonden. Daarmee lagen de kaders voor de manier waarop de stad moest handhaven al aardig vast.

Daarbij zat Enschede in een lastig parket. De stad was zo goed als failliet en met de invoering van de Wmo, waarbij zorgtaken van de Provincie bij de gemeenten werden neergelegd, kwam er een kostenpost bij die niet in de hand te houden viel. Daarbij kortte het Rijk de vergoeding voor die taken met een kwart, vanuit de gedachte dat gemeenten dichter bij de mensen staan en dus sneller en goedkoper kunnen handelen. Realiteit was echter dat ook de Provincie jaarlijks al miljoenen bijlegde om die zorgtaken uit te kunnen voeren. Er zijn jaren geweest waarin dat voor Overijssel om 50 miljoen ging. Kortom: Enschede zat aardig klem en begon zwaar in te teren op de weinige reserves die er waren. In deze podcast met Johan de Kruif hebben wij daar uitgebreid aandacht aan besteed.

Toezicht vanuit het ministerie
Andere redenen voor maximaal strenge grenscontrole van de bijstand waren een al even strak toezicht vanuit het ministerie en de mogelijkheid van extra financiering om te hoge kosten te compenseren. Voorwaarde was dan wel dat de Participatiewet goed werd uitgevoerd, specifieker: Enschede moest van het ministerie van Sociale Zaken de ‘instroom in de bijstand’ beperken. Jan de Boer, coördinator kwaliteitszorg bij de gemeente, vertelt: “Ambtenaren van het ministerie lichtten willekeurig dossiers en spitten die heel precies door. Als wij een uitzondering op de regels maakten, moest dat wel heel erg goed gemotiveerd zijn, anders betekende dat een aantekening.” Teveel aantekeningen zou die extra Rijksfinanciering op de tocht zetten, en dat ging om een paar miljoen per jaar, een cruciale aanvulling op de krappe gemeentebegroting.

Schrijnende verhalen
Inmiddels zijn we vijf jaar verder. In die vijf jaren hebben duizenden Enschedeërs de effecten van het strenge handhaving gevoeld. Vaak terecht, ongetwijfeld. Wie zich niet aan de afspraken houdt, loopt het risico gepakt te worden en de consequenties te voelen. Net als bij fietsen zonder licht als het donker is. Maar bij heel wat besluiten over recht op een bijstandsuitkering en handhaving werden vragen gesteld. Steeds vaker kwamen schrijnende verhalen naar buiten over mensen die in ernstige financiële en emotionele problemen terechtkwamen als gevolg van een beslissing op de aanvraag voor bijstand of een inhouding of terugvordering, waarbij soms ook een forse boete was opgelegd. Niet zelden leidde dat tot betalingsachterstanden en schulden. Bijkomend probleem was dat iemand die onder de Participatiewet als fraudeur wordt aangemerkt, is uitgesloten van een wettelijk schuldsaneringstraject. Dat leidde tot uitzichtsloze situaties: mensen kampten met fikse schulden, behalve bij de gemeente ook vaak bij andere schuldeisers omdat ze een tijdlang goochelden met een te krap budget en gaten met gaten vulden, zonder mogelijkheden om daar hulp bij te vragen. Ironisch genoeg verkeerden zij daarmee eigenlijk in dezelfde positie als de gemeente: als je niet voldoende middelen hebt om je huishoudboekje rond te krijgen, wordt je wel gedwongen om keuzes te maken die je later als een boemerang weer tegen je hoofd krijgt.

Net (niet) genoeg voor basisbehoeften
Enschede kampte in die jaren met achttien procent werkloosheid - landelijk was dat acht procent. Veel inwoners waren afhankelijk van een uitkering voor hun levensonderhoud. Uit de laatste twee rapporten van het Nibud over de positie van minima in Enschede blijkt dat het overgrote deel van de huishoudens in die categorie maar net voldoende middelen van bestaan hebben om in hun basisbehoeften te voorzien. Geld voor sport, bezoek ontvangen of uitgaan - al die dingen die maken dat je mee kunt doen in onze samenleving - is er niet. Bijna alle deze huishoudens waren in 2019 slechter af dan in 2017. Alleen alleenstaande ouders met een kind gingen er iets op vooruit. Jongvolwassenen kunnen helemaal niet rondkomen, of ze nu studeren, werken tegen een minimumloon of een bijstandsuitkering ontvangen.

Belangrijke kanttekening daarbij is dat het Nibud er bij deze berekeningen van uit gaat dat er gebruik wordt gemaakt van alle voorzieningen en regelingen. Enschede kent een heel aantal voorzieningen voor minima, zoals het Kindpakket, een collectieve ziektekostenverzekering en ontheffing van gemeentelijke belastingen. Uit de Armoede-evaluatie die eind 2019 verscheen blijkt dat een paar van die regelingen breed bekend zijn en dat er relatief veel gebruik van wordt gemaakt, maar dat geldt lang niet voor alle regelingen. Daarbij rekent het Nibud met een huur van 475 Euro. Ook dat is in de werkelijkheid vaak aanmerkelijk meer.

Grote zorgvuldigheid noodzaak bij streng beleid
Met ruim tienduizend huishoudens met een inkomen op het sociaal minimum en zo’n 6.500 bijstandsgerechtigden kent Enschede een grote groep inwoners die niet alleen nauwelijks mee kunnen doen, maar voor wie elke financiële tegenvaller hard aankomt. Een flink deel van deze mensen staat in een overlevingsstand, zowel psychisch als praktisch. Als je niet of maar net in de basisbehoeften kunt voorzien, levert dat niet alleen veel stress op, het dwingt je ook om op de een of andere manier toch te voorzien in het inkomen dat je nodig hebt om rekeningen te kunnen betalen en eten en kleding te kopen. Voor een heel aantal mensen voor wie dit dagelijkse realiteit is geldt bovendien dat zij een beperking hebben, kampen met psychische problematiek of niet zo vaardig zijn met de Nederlandse taal of computers en internet.

Tekst gaat door onder de foto
Infogr_1textra_kengetallen_rondkomen-met-je-inkomen
(tekst gaat onder deze afbeelding door)
Foto Frank Bemthuis

Streng bijstandsbeleid raakt precies deze groep. Wie kiest voor maximaal streng, moet grote zorgvuldigheid betrachten. Al snel na de start van dat strenge beleid - landelijk en in Enschede - kwamen er signalen dat die zorgvuldigheid te vaak leek te ontbreken; er ontstonden schuurplekken en pijn in de samenleving. Het waren niet alleen de voorvechters van kwetsbare bevolkingsgroepen en journalisten die de noodklok luidden, ook bijstandsadvocaten en raadsleden lieten van zich horen. De Nationale Ombudsman kaartte knelpunten rond zoektijd en voorschotten aan, er werden Kamervragen gesteld, ministers spraken zich uit. In rapportages van de Enschedese klachtencommissie en de commissie bezwaarschriften werd herhaaldelijk melding gemaakt van onvolkomenheden in de uitvoering.

Rapporten en verslagen
In juli 2015 stelde de Klachtencommissaris in een advies aan de gemeente dat aanvragers actief moest informeren over het recht een aanvraag in te dienen.

‘De burger mag verwachten (vertrouwensgrond) dat een overheid actief en zonder terughoudendheid de informatie verstrekt over de rechten van de burger.’

Destijds was de reactie van de gemeente dat er geen sprake was van het weigeren van het indienen van een aanvraag, maar dat er een ontmoedigingsbeleid werd gevoerd en er geen actieve informatie wordt verstrekt over de mogelijkheid meteen een aanvraag in te dienen. Dat ging over de periode van vier weken waarin aanvragers eerst op zoek moesten naar werk, voordat de uitkering inging. Die zoekperiode is na een vernietigend oordeel van de Nationale ombudsman geschrapt, maar bijstandsadvocaten en hulpverleners vertellen dat zij het nu nog steeds zijn die cliënten wijzen op het recht om, bijvoorbeeld bij een betwiste afwijzing of na intrekking van de uitkering bij fraude, meteen een nieuwe aanvraag in te dienen. Doen zij dat niet, dan lopen ze het risico maanden zonder enige vorm van inkomen te zitten. In antwoord op vragen hierover stelt dat gemeente dat er in sommige situaties wel degelijk gewezen wordt op de mogelijkheid opnieuw een aanvraag in te dienen. “Voor zover dat niet gebeurt, is de reden doorgaans dat de afwijzing niet zomaar is. Wij hebben dan al geconcludeerd dat er geen recht op uitkering is. Als wij dat al weten, zou het raar zijn om actief te zeggen dat er direct een nieuwe aanvraag ingediend kan worden.”

In datzelfde advies signaleerde de Klachtencommissaris klachten over zoekgeraakte stukken. ‘Het gebeurt regelmatig dat stukken kwijtraken. Er wordt gevraagd om reeds ingediende stukken opnieuw in te dienen, er wordt ontkend dat stukken zijn ontvangen terwijl aanvragers van een bijstandsuitkering stellen dat ze reeds zijn ingediend’. Het grote aantal klachten, zo stelde hij, duidde op een structureel probleem.

De reactie van de ambtelijke organisatie op dit signaal was destijds dat het mogelijk is dat er stukken zoekraken, maar dat het hier om incidenten moet gaan. Er werd gewerkt aan een volledig gedigitaliseerde aanvraagprocedure, waarin dat voorkomen moest worden. In antwoord op recente vragen hierover meldt dat ambtelijke organisatie dat haar geen signalen bekend zijn over zoekgeraakte stukken of onnodig meermaals opgevraagde documenten.

De bijstandsadvocaten die wij in de afgelopen maanden hebben gesproken, melden dat er in alle gevallen die zij in behandeling hebben “gedoe” is met stukken in dossiers. Ze zijn zoek of ze zouden niet zijn ingezonden door aanvragers of bijstandsgerechtigden maar blijken er wel in te zitten, soms een paar keer. Met datumstempel. Diezelfde geluiden klinken vanuit de hoek van hulpverleners.

Wat in het hierboven genoemde rapport overigens opvalt in alle reacties van de gemeente op de vragen van de Klachtencommissaris is dat die beginnen met een percentage: het aantal klachten afgezet tegen het totaal aantal bijstandsaanvragen uit die periode. ‘Dit speelt in 0,004% van de 3.436 aanvragen in deze periode’. Anders gezegd: dit zijn incidenten, waar gehakt wordt vallen nou eenmaal spaanders. In de schriftelijke reactie van de gemeente staat dat ook met zoveel woorden, met twee toevoegingen. De ene is dat de capaciteit van de afdeling beperkt is en dat reacties op vragen van de Klachtencommissaris maar ook van de Ombudsman of raadsleden een extra beroep doen op die beperkte capaciteit, energie die liefst zoveel mogelijk gestoken wordt in het tijdig, rechtmatig en doelmatig beoordelen van aanvragen. In een recent gesprek met de gemeente over handhaving en bijstand werd precies hetzelfde gezegd: de capaciteit is beperkt, er wordt hard gewerkt aan nieuwe beleidskaders en vragen van bijvoorbeeld raadsleden betekenen een extra belasting en vertraging in de voortgang van het gewone werk. De tweede toevoeging is dat de gemeente bij fouten altijd tijd zal maken om die te herstellen.

Vraag is of die perceptie van “incidenten” klopt. De Klachtencommissaris stelde al dat er sprake leek te zijn van een structureel probleem. Dat is ook de ervaring van bijstandsadvocaten, hulpverleners en rapporteurs. Conclusie mag zijn dat er een flink gat bestaat tussen de beleving van de gemeente en die van de samenleving eromheen. Zelfs als de waarheid ergens in het midden ligt, lijkt “incidenten” een kwalificatie die wringt.

Eveneens in juli 2015 komt de Nationale ombudsman met een rapport over het recht op bijstand en voorschotten voor aanvragers van 27 jaar en ouder, zoals Enschede dat destijds toepaste. Dat onderzoek vond plaats op eigen initiatief, na signalen van Sociaal Hart Enschede en Enschede Anders. In het rapport kwalificeerde de ombudsman de Enschedese handelswijze als ‘niet behoorlijk’ en de gemeente als onbetrouwbare overheid.

Dat oordeel was niet mals. Reden: het verschil in rechtszekerheid dat ontstaat als burgers zelf moeten uitzoeken hoe het zit met hun rechten. Wie mondig is redt zich wel, maar burgers met dezelfde rechten die om welke reden dan ook kwetsbaarder en minder assertief zijn, vissen achter het (vang)net.

‘Hoewel de – financiële – overwegingen van de gemeente Enschede te volgen zijn, is de Nationale ombudsman van oordeel dat de gemeente Enschede zich niet als betrouwbare overheid opstelt door burgers die een aanvraag om bijstand willen doen niet volledig te informeren en door – doelbewust – informatie achter te houden.’

‘De werkwijze van de gemeente Enschede leidt tot minder uitgaven aan bijstand. Dat lijkt een mooi effect, maar minder zichtbaar zijn de financiële problemen waartoe dit bij sommige inwoners mogelijk leidt. Dat effect doet zich onder meer voor doordat in het huidige systeem pas op een veel later moment uitbetaling van het wettelijk voorschot in beeld komt. Ook neemt de behandeling van aanvragen uiteindelijk een langere periode in beslag omdat deze de eerste vier weken na de melding feitelijk stilligt. Het gevolg hiervan is dat burgers van de gemeente Enschede een langere periode zonder inkomen zullen moeten overbruggen. Als zij geen financiële buffer hebben, betekent dit dat schulden zullen ontstaan en betalingsachterstanden optreden. Een voorschot op basis van 'broodnood' biedt hiervoor geen oplossing, nog los van het feit dat een dergelijk voorschot meestal slechts bij uitzondering wordt verleend. Voor deze effecten heeft de gemeente Enschede, naar het oordeel van de Nationale ombudsman, te weinig oog.

De gemeente Enschede is één van de gemeenten die bij de verlening van bijstand de grenzen opzoeken. Met name financiële overwegingen blijken daarbij een rol te spelen. De gemeente bereikt haar doelen door selectief informatie te verstrekken. Daar is ze ook open over: zou wel het hele verhaal worden gedaan, dan zouden de meeste burgers de aanvraag toch willen doorzetten en zou het gewenste effect dus wegvallen.’

De gemeente heeft naar aanleiding van dat rapport het beleid deels aangepast.

In een verslag van werkzaamheden van januari tot en met mei 2017 signaleert de Klachtencommissaris dat dossieronderzoek zorgvuldiger moet. Een aantal uitkeringsgerechtigden had een sanctie opgelegd gekregen voor een verplichting waarvoor zij waren vrijgesteld. Dat signaal van onzorgvuldig of onvolledig onderzoek komt in meer rapportages terug. Soms gaat dat over bijstand, maar ook bij Wmo-zaken, zoals in het jaarverslag van de Commissie bezwaarschriften 2016-2017.

In 2017 concludeert de rekenkamercommissie in een rapport dat de gemeente Enschede de voorschotverlening in de bijstand niet uitvoert conform artikel 52 van de Participatiewet. ‘De gemeente verstrekt de voorschotten niet ambtshalve, maar pas na een verzoek van de bijstandsaanvrager. In het geval de gemeente een voorschot verleent, voldoet de hoogte vaak niet aan de wettelijke norm van 90 procent’. Twee jaar eerder had de Nationale ombudsman die werkwijze ook al aan de kaak gesteld. Regioplan deed in opdracht van de rekenkamer een uitgebreid onderzoek naar de werkwijze van de gemeente rond voorschotten en nam daarin ook de ervaringen van aanvragers mee. Conclusies waren dat aanvragers, anders dan de gemeente dacht, niet zo snel zelf om een voorschot vragen en vaak niet goed op de hoogte waren van hun rechten, dat aanvragers geen idee hadden hoe de hoogte van hun voorschot was bepaald en dat de gemeente niet handelde overeenkomstig de Participatiewet.

Als een bijstandsaanvraag langer dan vier weken “ligt”, regelt de wet dat er een voorschot verleend moet worden van 90% van het bijstandsbedrag waarop recht bestaat - tenzij er overduidelijk geen recht is, natuurlijk. Automatisch. Dat is om te voorkomen dat aanvragers te lang zonder enige vorm inkomen zitten. Enschede verleende dat voorschot pas als de aanvrager daar om vraagt. En dan vrijwel nooit 90%, maar alleen wat de aanvrager nodig heeft om rond te kunnen komen. Net als talloze andere Nederlandse gemeenten overigens. In 2016, zo becijferde de rekenkamercommissie, verstrekte de gemeente in een ‘krappe helft van de gevallen’ een voorschot. Sociaal Hart Enschede meldde op haar website dat het gemiddelde voorschotbedrag 366 Euro bedroeg, bij een uitkering van 887,87 Euro voor een alleenstaande en 1.268,38 Euro voor samenwonenden.

Reden voor die handelswijze was, aldus de gemeente, voorkomen dat aanvragers bij afwijzing van hun aanvraag in financiële problemen zouden komen omdat dat voorschot dan teruggevorderd wordt. Inmiddels verstrekt de gemeente na vier weken wel automatisch een voorschot.

Jan Veldhuizen, voorzitter van het Diaconaal Platform Enschede, publiceerde in 2018 een Armoedemanifest, dat in feite de optelsom was van talloze verhalen uit de stad van mensen die door de zwakke plekken en de scheuren in het vangnet van de bijstand waren gevallen. En van de jarenlange pogingen om politiek, bestuur en ambtenarij te bewegen tot een in zijn ogen humaner beleid. Dat manifest zelf is tamelijk mild van toon. Maar bij de presentatie ervan hekelde Veldhuizen het gemeentelijke sanctiebeleid waarin alle menselijke maat ontbrak. TC Tubantia, die al vaker artikelen had gewijd aan de knelpunten rond bijstandsbeleid, deed verslag.

In haar jaarverslag van 2018 noemt de Klachtencommissaris twee belangrijke verbeterpunten waar het gaat om de gemeentelijke dienstverlening in het algemeen: het omgaan met complexe vraagstukken schiet te kort en maatwerk moet als norm genomen worden. Daarnaast roept zij op tot de instelling van een “moreel beraad”, waarin uitvoerend ambtenaren meer ruggesteun krijgen om knellende regels opzij te zetten of bij te buigen, als de situatie daar om vraagt.

Dat advies sluit aan bij de situaties waarmee bijstandsadvocaten in hun bezwaar- en beroepspraktijk veelal te maken hebben: heel specifieke persoonlijke omstandigheden, waarbij vaak heel verschillende factoren - financiële, psychische, mentale, relationele - spelen.

Het is niet zo dat uitvoerende afdelingen blind en doof zijn voor die complexiteit. “We drukken medewerkers op het hart om individuele zaken die onredelijk zijn, maar ook regels waar dat voor geldt, aan te kaarten,” zo stelt Jan de Boer, coördinator kwaliteit van de gemeente. Volgens de Boer worden er steeds vaker uitzonderingen gemaakt op wetgeving ten gunste van de uitkeringsgerechtigde.

Grondslag voor beleid onveranderd
De signalen uit de voorbije vijf jaren hebben geleid tot een aantal aanpassingen in beleid en uitvoering, maar de grondslag voor dat beleid is ongewijzigd gebleven: het bleef maximaal streng, gedreven door financiële krapte. Dat leidt ertoe dat schrijnende verhalen over inwoners van onze stad die als gevolg van strenge handhavingsmaatregelen in problemen raken blijven komen. Zoals eerder deze maand nog in een aflevering van De Monitor.

In dat licht is de opmerking die René Kreeft, fractievoorzitter van de VVD in de Enschedese raad, maakte in de eerste aflevering van 053 over dit onderwerp markant. “Ik heb weleens het idee dat de overheid in dit land in een kramp is terechtgekomen. Dat je weet dat je inwoners moet helpen, maar ook het besef dat het de spuigaten uitloopt en dat je dat niet volhoudt.” Daar raakt hij aan een van de dilemma’s waar elke overheid - landelijk en lokaal - voor staat. Overheden zijn rentmeesters van gemeenschapsgeld en hebben een zorgplicht naar diezelfde gemeenschap. Dat gaat knellen op het moment dat er geld te kort is. Nog even los van een politiek en maatschappelijk klimaat waarin de roep om een harde lijn soms stevig hoorbaar is, levert dat een probleem op. Wie dan keuzes maakt, balanceert op een wankel evenwicht tussen dat rentmeesterschap en die zorgplicht. Je zou dat ook kunnen vertalen als een balans tussen regels en controle en de realiteit van het bestaan van de mensen om wie het gaat.

Doorgeslagen balans
Al met al lijkt de balans in Enschede met dat maximaal strenge handhavingsbeleid te zijn doorgeslagen in de richting van rentmeesterschap en regels. Feitelijk is dat, zoals al eerder aangestipt, ook met zoveel woorden gezegd: instroom in de bijstand beperken, kosten terugdringen. Een financieel gedreven beleid binnen een coalitieakkoord waarin was afgesproken om het te doen met het geld dat het Rijk beschikbaar stelde. Dat leidde niet alleen in incidentele gevallen tot ellende - omdat er fouten worden gemaakt of om de strikte manier waarop regels worden toegepast - maar er ontstond een uitvoeringspraktijk die structureler tot individuele knelpunten leidde.

Landelijk of lokaal beleid?
Vraag is dan steevast of dat nou ligt aan knellend landelijk of lokaal beleid. De meningen daarover zijn verdeeld. Kreeft stelde in onze eerste uitzending van 053 over bijstand en handhaving dat Enschede echt geen strenger beleid voert dan andere steden. Het is maar naar welke steden je kijkt.

Er zijn wel degelijk gemeenten in Nederland die een andere, veel minder strenge lijn hebben gevolgd. Het bekendste voorbeeld is Tilburg, waar al sinds 2015 een ‘regelluw’ handhavingsbeleid wordt gevoerd met vertrouwen als uitgangspunt. Maar er zijn meer gemeenten die zich hebben ingezet voor een milder bewind, Utrecht, Groningen en Wageningen bijvoorbeeld.

Een andere vaststelling is dat er in Enschede inmiddels een andere wind is gaan waaien. Wethouder Arjan Kampman wil werk maken van armoedebestrijding en pleitte eind vorig jaar in de raad voor versoepeling van regels, desnoods het oprekken ervan, om te voorkomen dat mensen in problemen raken. Partijgenoot Yara Hümmels (PvdA) en haar collega-fractievoorzitter Ayfer Koç (CDA) voerden een warm betoog voor nieuw beleid, waarin niet regels maar mensen centraal staan.

In de eerder genoemde uitzending van 053 stelden zowel Koç als Kreeft dat het beleid soepeler moet. Saillant daarbij is dat beider partijen destijds voor een streng regime hebben gestemd. Kreeft noemde “lef” als ingrediënt voor verandering. Kampman herhaalde dat voornemen in de tweede aflevering van 053 over het onderwerp bijstand en handhaving.

Daarbij heeft de gemeente in de voorbije jaren niet iedere letter van de Participatiewet even nauwgezet uitgevoerd. Als het gaat om het hierboven genoemde wettelijk verplichte voorschot op bijstand is consequent afgeweken van de wet: er werd alleen op verzoek van de aanvrager uitgekeerd en alleen wat nodig was. Opmerkelijk hier is dat de wet gemeenten voor wat betreft dat voorschot helemaal geen beleidsruimte geeft. Dat werd bevestigd door een d eveneens eerder genoemde notitie van de Enschedese rekenkamercommissie en het rapport van Deltaplan uit 2017.

Zowel de vaststelling dat niet alle gemeenten in Nederland dezelfde uitvoering hebben gegeven aan de Participatiewet als het nieuwe geluid in Enschede dat het minder streng, menselijker, moet, en dat afwijkende voorschotbeleid geven aan dat er wel degelijke lokale speelruimte is. Je kunt lokaal maximaal streng handhaven, maar dat hoeft niet. Maximaal streng is een keus. In het Enschedese geval een financieel gedreven keus.

Aantallen beslissingen
In totaal neemt de gemeente een twaalfduizend beslissingen per jaar over aanvragen om bijstand, bijzondere bijstand en maatregelen en sancties. Die beslissingen leiden tot een kleine duizend bezwaarschriften. Volgens cijfers van de gemeente leidt dat in zo’n vijftig tot zestig procent van de gevallen tot een schikking in de bezwaarfase, voordat de rechter er aan te pas komt.

Er zijn drie redenen waarom in bezwaar wordt geschikt. Het besluit is (gedeeltelijk) onjuist en wordt ingetrokken of gewijzigd. De aanvrager of uitkeringsgerechtigde komt met nieuwe informatie; dat kan betekenen dat het oorspronkelijke besluit juist was maar dat er dan een nieuw besluit genomen wordt. Of de aanvrager of uitkeringsgerechtigde legt zich na uitleg neer bij het genomen besluit en trekt zijn bezwaar om die reden in. Cijfers over die grond voor schikkingen zijn er niet. Volgens schattingen van bijstandsadvocaten is het in vijfenzeventig procent van de gevallen die zij in behandeling hebben de gemeente die geheel of gedeeltelijk bakzeil haalt en alsnog toekent of de opgelegde maatregel of sanctie intrekt of wijzigt.

Bezwaar
Belangrijke opmerking hierbij is dat we het hier hebben over mensen die aangeven dat zij het niet eens zijn met een beslissing van de gemeente - een afwijzing van hun aanvraag of een opgelegde maatregel of sanctie. Zij maken bezwaar. Hoeveel mensen dat niet doen, omdat ze niet zo mondig zijn of niemand hebben die hen daarin begeleidt, of omdat ze ervan uit gaan dat de gemeente wel gelijk zal hebben of omdat ze het hoofd allang in de schoot hebben geworpen en zo’n beslissing gelaten over zich heen laten komen, is onbekend. De gevolgen kunnen evengoed groot zijn.

Als het zo is dat de bovengenoemde cijfers ook maar een beetje representatief zijn voor alle genomen besluiten met betrekking tot bijstand, dan zijn er jaarlijks nog honderden Enschedeërs meer die het moeten doen met minder dan waar ze recht op hebben. Lang niet iedereen tekent bezwaar aan. Velen staan in een overlevingsstand en hebben problemen te over. Dit kan er ook nog wel bij.

Overigens roept de gemeente naar eigen zeggen actief op om vooral bezwaar te maken als je het niet eens bent met een besluit. De Boer: “Ik geef veel voorlichting voorafgaand aan de Doen-beurs, bijvoorbeeld. Daar druk ik de mensen echt op het hart om bezwaar aan te tekenen als ze het niet met ons eens zijn. Dat heeft namelijk vaak zin.” Die voorlichtingsbijeenkomsten voorafgaand aan zo’n Doen-beurs zijn niet verplicht. Alle uitkeringsgerechtigden die worden opgeroepen voor die verplichte Doen-beurs, krijgen ook een uitnodiging voor de voorlichtingsbijeenkomst. Een kwart komt opdagen.

De Doen-beurs is een soort banenmarkt voor vrijwilligerswerk. Vrijwilligersorganisaties presenteren zich, geven informatie aan kraampjes en werven extra handjes voor hun activiteiten. Bijstandsgerechtigden worden opgeroepen om daar naartoe gaan en zich aan te melden bij ten minste een organisatie. Dat is verplicht. In het verleden werd bijna iedereen met een bijstandsuitkering opgeroepen en ging er geregeld iets mis. Ook mensen die ernstig ziek of zwaar verslaafd waren, of die psychisch ernstig in de knoop zaten moesten erheen. Inmiddels doet de gemeente haar best de screening van de mensen die worden opgeroepen te verbeteren.

Dit roept nog een paar andere vragen op. Waarom lukt het niet om al in een veel eerder stadium dat gesprek te voeren dat nu pas plaatsvindt in de bezwaarfase, bij de aanvraag of in het onderzoek dat leidt tot het besluit een maatregel of sanctie op te leggen? Dat zou niet alleen een hoop bezwaarzaken overbodig maken, het zou ook problemen voorkomen bij de groep die om welke reden dan ook niet geneigd is bezwaar aan te tekenen. En hoe komt het dat aanvragers en uitkeringsgerechtigden pas in die bezwaarfase met alle informatie op de proppen komen? Is hen niet duidelijk wat er precies gevraagd wordt of hoe ze dat aan moeten leveren, speelt er schaamte of wantrouwen of is de drempel naar de sociale dienst hen te groot?

Wil je weten hoe zo’n bezwaarprocedure globaal verloopt? Hier volgt een korte beschrijving.

Het bezwaar komt eerst op het bureau van een onafhankelijke jurist, een ambtenaar weliswaar, maar een die helemaal buiten de uitvoering staat. Deze jurist toetst het bezwaarschrift, doet een eerste onderzoek en legt het voor aan de bezwaarcommissie of zet een mediator aan het werk. Dat laatste geldt voor een kleine vierhonderd van de duizend gevallen. Zo’n mediator probeert in goed overleg de zaak te schikken. Lukt dat, dan is het bezwaar van de baan. Lukt dat niet, dan wordt hij voorgelegd aan de commissie bezwaarschriften. Die commissie, die bestaat uit mensen die niet in dienst zijn van de gemeente en dus helemaal onafhankelijk zijn, onderzoekt de zaak en verklaart het bezwaar gegrond of ongegrond.

“Contact met je burgers”
Uit rapporten van de Klachtencommissaris en verslagen van de Bezwaarcommissie blijkt dat informele trajecten - luisteren, interventie en mediation - in heel veel gevallen tot oplossingen leiden. Bij de Klachtencommissaris geldt dat in de overgrote meerderheid van de gevallen, maar ook die vijftig procent schikkingen in bezwaar zijn een indicatie. Petra Gerritsen, voormalig bijstandsadvocaat, sprak in de laatste aflevering van 053 over dit thema over een ‘enorme kloof tussen overheid en burgers’. “Het zit ‘m heel erg in contact hebben met je burgers. Als je mensen spreekt, zie je dat er iets niet goed gaat.”

De Klachtencommissaris pleitte in haar laatste jaarverslag voor maatwerk als basis. Ze stelde dat automatisering van processen vaak voldoet, maar dat veel situaties die op haar bureau belanden complex zijn. Dan is maatwerk nodig.

Het proces is op dit moment zo ingericht dat contact - en dus de mogelijkheid voor maatwerk - vaak pas ontstaat nadat er een beslissing is genomen. In bezwaar, anders gezegd. Volgens de gemeente is het standaard om uitkeringsgerechtigden een vooraankondiging te sturen voordat er een maatregel of sanctie wordt opgelegd. Daarmee krijgt de inwoner de gelegenheid om binnen vijf dagen zijn kant van het verhaal te vertellen, voordat er een besluit over die maatregel of sanctie wordt genomen. Die vooraankondiging is schriftelijk.

Kloof tussen overheid en burgers
In ons onderzoek hebben we talloze verhalen gehoord van mensen die contact hebben gezocht om uit te leggen hoe de vork in de steel zit, vaak met onderbouwing en bewijsstukken, maar die nul op het rekest kregen. Terugkerend thema in al die verhalen: “Ze geloofden me niet.” In veel van deze verhalen was het, na die eerste pogingen, een ingeroepen hulpverlener of bijstandsadvocaat die uiteindelijk wel voet aan de grond kreeg, niet zelden nog voordat het tot een bezwaar of besluit kwam. Vaak op basis van dezelfde informatie die de uitkeringsgerechtigde of aanvrager zelf ook al had aangedragen. Daarmee lijkt het erop dat eerdere opmerkingen van de Nationale Ombudsman over rechtsongelijkheid, omdat alleen burgers die assertief genoeg zijn en doorzetten wel krijgen waar zij recht op hebben, nog steeds opgeld doen.

Echte fraudeurs?
Volgens een artikel in het Reformatorisch Dagblad uit 2015 ging het ministerie van Sociale Zaken er van uit dat vijf procent van de uitkeringsgerechtigden fraudeert. Alex Brenninkmeijer, destijds de Nationale Ombudsman, vond zelfs dat sterk overdreven. Enschede legde in 2018 ruim achthonderd maatregelen en sancties op. Dat is ruim 12 procent op 6.500 bijstandsgerechtigden.

Over de vraag hoeveel van die fraudeurs dat met opzet doen - de feitelijke definitie van fraude - lopen de beelden enigszins uiteen. “Hooguit 32 procent,” vertelde waarnemend Ombudsman Frank van Dooren in 2014 aan De Correspondent. De Nationale Ombudsman deed in 2014 onderzoek naar de Fraudewet en maakte daar in een uitgebreid rapport gehakt van. Destijds al noemde hij de noodzaak van maatwerk en stelde: ‘Geef uitkeringsgerechtigden het voordeel van de twijfel’ en ‘de echte fraudeurs worden niet gepakt’. “We weten dat tachtig procent niet bewust is,” vertelt een unit-manager van de handhavingsafdeling in Utrecht in een artikel van Ditty Eimers, eveneens uit 2014, waarin overigens ook een prachtige reportage over die dienst is opgenomen.

Volgens een uitgebreide factcheck van RTL-Nieuws in 2016 was met uitkeringsfraude in Nederland 0,2 procent van het totale bedrag dat in dat jaar aan uitkeringen wordt betaald gemoeid en bedroeg het gemiddelde fraudebedrag 17 Euro.

Petra Gerritsen schat dat er in 95 procent van de gevallen die zij in de loop der jaren heeft behandeld geen sprake was van opzet. In een recent gesprek over de vraag hoeveel mensen bewust frauderen, stelde een ambtenaar van de afdeling handhaving van de gemeente Enschede: “Acht op de tien, schat ik, wist heel goed dat hij iets had moeten melden.”

Wantrouwen
De Rijksuniversiteit Groningen deed vier jaar onderzoek naar de harde aanpak van uitkeringsfraude en constateerde dat die juist fraude in de hand werkt. ‘Harde aanpak werkt averechts omdat het de kloof tussen de ambtenaren van de sociale dienst en de uitkeringsgerechtigden vergroot. Op den duur kan het wantrouwen jegens burgers ertoe leiden dat ze de regels slechter gaan naleven.’ Slechter contact, wantrouwen over en weer, wat dan rest is niet het gesprek maar procedures. Juridische procedures.

Daar ligt een belangrijk knelpunt, maar misschien ook de oplossing. Op het moment dat je een overtreding constateert en die ook een juridisch label geeft, heb je een trein in beweging gezet die je niet meer zo gemakkelijk stopt. Dan kun je zelfs aan het eind van het liedje juridisch alle gelijk van de wereld hebben, maar dan is de kans groot dat datzelfde gelijk een onwetende frauderende stadsgenoot klemvast heeft gezet.

Zie je in datzelfde feit een aanleiding tot gesprek - niet op papier maar van mens tot mens - dan kon je weleens een hoop ongelukken voorkomen. Voorwaarde is wel dat de gesprekspartners elkaar dan een beetje vertrouwen. Maar vertrouwen komt te voet en gaat te paard. In de Enschedese situatie is er in dat opzicht nog wel wat werk aan de winkel, zo stelde ook Petra Gerritsen in 053.

Aantallen Enschedeërs in problemen
Over de aantallen Enschedeërs die in de afgelopen jaren in problemen zijn geraakt door streng handhavingsbeleid valt moeilijk iets feitelijks te zeggen. Het eigenstandige Enschedese beleid met betrekking tot de zoektijd voor 27-plussers heeft voor 2.500 uitkeringsgerechtigden nadelig uitgepakt, zo is volgens raadslid Margriet Visser van Enschede Anders destijds berekend.

Voor het overige kun je alleen een ‘educated guess’ doen. Om wat gevoel te krijgen bij de omvang van het probleem.

Stel dat een kwart van de mensen die het niet eens is met een beslissing van de gemeente ook echt bezwaar aantekent. Als die andere driekwart dat ook zou doen, dan kwamen er elk jaar zo’n 3.500 bezwaarschriften bij de gemeente binnen in plaats van de kleine duizend van nu.

Als de huidige cijfers voor al die bezwaarschriften zouden kloppen, dan zou dat tot zo’n 1.800 schikkingen leiden. Stel vervolgens - anders dan de ervaringen van bijstandsadvocaten - dat de gemeente in een eenderde van die gevallen gewoon de goede beslissing heeft genomen, dan worden er jaarlijks zo’n twaalfhonderd beslissingen genomen die onjuist zijn of die met alle informatie anders zouden uitpakken. Nu worden er daarvan zo’n drie- tot vierhonderd herzien in het voordeel van de inwoner (uitgaande van diezelfde aanname dat de gemeente in een derde van deze gevallen in eerste instantie gewoon het juiste besluit nam).

Dat zou betekenen dat acht- tot negenhonderd mensen in Enschede het moeten zien te rooien met minder dan waar ze recht op hebben. Zij maken geen bezwaar en de mogelijkheid om het besluit te herzien is er dus niet.

Hoevelen van hen daardoor ook in problemen zijn geraakt, valt met geen mogelijkheid te zeggen natuurlijk. Maar zoals gezegd: het gaat hier om een groep mensen die nauwelijks of niet in staat zijn om ook een relatief kleine financiële tegenvaller op te vangen, dus de kans dat velen van hen in de knel kwamen is aanzienlijk. Dat is dan ook precies het signaal dat al jaren vanuit de samenleving klinkt.

Wat in deze hypothetische rekensom - bij gebrek aan beter - niet is meegenomen, zijn de gevolgen die zo’n bezwaarprocedure op zichzelf al kan hebben. Lopende dat bezwaar is er geen uitkering of blijft de opgelegde maatregel of sanctie van kracht. Bezwaarmakers zitten tijdens zo’n procedure zonder of met beduidend minder geld. Tijdens ons onderzoek zijn we op tientallen verhalen gestuit van mensen die daardoor (weer) gaten met gaten gingen dichten (weer) en in de schulden kwamen, soms nadat ze daar net uit waren. Zij kregen uiteindelijk gelijk, soms in bezwaar, soms bij de rechter, maar dan waren ze vaak maanden verder en was het leed al geschied. Een paar van die verhalen hebben we verteld of gaan we vertellen in de komende weken.

“Dit kost je het tienvoudige”
Als mensen in financiële problemen komen, is dat niet alleen vervelend voor henzelf, het brengt ook voor de samenleving kosten met zich mee. Denk aan ondersteuning bij administratieve zaken, schuldhulp en bewindvoering, aan opvang en hulp om in levensbehoeften als voedsel of kleding te voorzien, maar ook aan uithuiszettingen, gezondheidsklachten of overlast voor de omgeving als gevolg van stress. Onderzoekers noemen daarbij bedragen van gemiddeld 10.000 tot 15.000 Euro per persoon. Niet zelden zijn er kinderen in het spel, die natuurlijk helemaal kind van de rekening zijn en opgroeien in een situatie die het hen niet makkelijker maakt om straks goed me te kunnen draaien in de samenleving.

Handhaving levert niet alleen geld op, het kost natuurlijk ook geld. Volgens het eerder genoemde artikel van RTL-Nieuws is het maar zeer de vraag of de overheid - lokaal en landelijk - ook maar iets overhoudt aan fraudebestrijding.

Voor Jan Veldhuizen is de rekensom simpel: “Dit onmenselijke beleid kost je als samenleving het tienvoudige! Dat moet je toch niet willen.”

Nieuw sociaal beleid: geld of mensen?
Dit jaar stelt de Enschedese gemeenteraad nieuw sociaal beleid vast. De kaders daarvoor moeten rond de zomer bekend zijn. Daarin wordt ook het handhavingsbeleid rond bijstand meegenomen. Belangrijke vraag daarbij is dan wat daarvoor de uitgangspunten gaan worden. Blijft dat toch primair een financiële afweging waarbij de drempel naar bijstand hoog blijft en er strikt nageleefde regels gelden als je die eenmaal hebt genomen? Of zal er meer oog zijn voor al die verschillende en soms complexe mensenverhalen, wordt de brug over de kloof tussen overheid en inwoners geslagen en worden de al te zwakke plekken in het vangnet gedicht?