omArm Enschede
Longread
BijstandsBonje

Bijstandsbonje: een reflectie

17 maart Foto: Ernst Bergboer

Zesentwintig verhalen uit de praktijk van bijstandsadvocaten in Enschede. Verhalen waarin bijstandsgerechtigden bezwaar, beroep of hoger beroep aantekenden tegen beslissingen van de gemeente over hun bijstandsuitkering. In dit artikel blikken we terug en onderzoeken we de tendensen en de dilemma’s van maximaal streng lokaal beleid.

Door Ernst Bergboer

Er is inmiddels voldoende over gezegd: streng bijstandsbeleid leidt tot individuele problemen en heeft een negatief effect op armoede in de samenleving. Of dat nou gaat om landelijk of lokaal beleid. In de serie Bijstandsbonje - slechts een greep uit talloze voorbeelden - wordt pijnlijk duidelijk waar het knelt. Wetgeving is klinisch en star en sluit niet aan bij de realiteit van veel mensen die afhankelijk zijn van een uitkering. Beleidsmakers en uitvoerders zitten met een dilemma: zij moeten de wet uitvoeren en tegelijkertijd proberen recht te doen aan individuele situaties waarin aanvragers en bijstandsgerechtigden verkeren.

In het Enschedese speelt een factor die het erg lastig maakt dat dilemma te tackelen: er is te weinig geld. Dat heeft een dubbel gevolg: de handhaving rond bijstand is rete-streng en er werd bezuinigd op personeel, waarmee het nog lastiger is om de persoonlijke situatie van mensen goed te onderzoeken en een zorgvuldige afweging te maken. De afstand tussen beslissers en handhavers en inwoners is erg groot geworden.

Afstand overheid en inwoner
Wie en bijstandsuitkering aanvraagt of heeft, is voor een groot deel afhankelijk van schriftelijke correspondentie met de gemeente. Online of via formulieren. Persoonlijk contact is de uitzondering. Aanvragen en controle op het recht op uitkering verloopt via procedures. En die procedures zijn geënt op wetgeving en beleidsregels. Als die niet aansluiten op de werkelijkheid van de mensen om wie het gaat - en dat is hier vaak het geval - dan wordt het vertrouwen van inwoners in de overheid en het rechtssysteem aangetast. Zij worden geconfronteerd met regels die hen geen recht doen en voelen zich niet gehoord. ‘Ik heb het wel uitgelegd, maar ze geloven me niet.’ Dat is dan ook een veel gehoorde klacht - ook in de serie Bijstandsbonje - van mensen die tussen wal en schip zijn geraakt.

Juridisering
De wet is niet alleen streng, hij is ook ingewikkeld. Wanneer woon je samen? Wat telt als inkomen? Hoe weet je wat en wanneer iets een “op geld waardeerbare activiteit” is? En als je niet weet dat iets niet mag, hoe had je dan op tijd kunnen voldoen aan de inlichtingenplicht? Als je al begrijpt wat dat precies inhoudt?

Mensen maken keuzes, passen hun leven aan omstandigheden aan, zoeken oplossingen bij problemen. Een partner wordt ziek, een relatie loopt stuk, iemand vindt troost in een hobby of een zinvolle tijdsbesteding als vrijwilliger. Het blijkt regelmatig voor te komen dat die keuzes, in argeloosheid gemaakt, onverwachte consequenties hebben voor het recht op bijstand. Uit de verzamelde verhalen in Bijstandsbonje blijkt dat wettelijke kaders en definities lang niet altijd stroken met de realiteit. Die mismatch tussen wet en werkelijkheid schuurt en levert veel vorderingen op, vorderingen die volgens bijstandsadvocaten in de loop der jaren ook steeds hoger worden.

“Beleid creëert sjoemelaars”
Streng beleid in combinatie met die afstand tussen overheid en bijstandsgerechtigden - of tussen wet en werkelijkheid - brengt mensen in problemen. In dit geval gaat dat om mensen die toch al weinig of zelfs onvoldoende middelen van bestaan hebben. En, voor een deel, mensen die soms al generaties lang in een overlevingsstand staan. Volgens Petra Gerritsen, voormalig bijstandsadvocaat, creëert het beleid dan ook sjoemelaars. Jan Veldhuizen, voorzitter van het Diaconaal Platform, formuleert dat zo: “Je maakt van stakkers rakkers.”

Mensen moeten ergens van leven. Als de uitkering niet of nauwelijks voorziet in wat je nodig hebt, zoek je naar andere manieren om rond te komen. Vaak zijn dat de manieren die niet mogen, of waarvan je de gemeente op de hoogte moet brengen. Maar dat heeft gevolgen voor je uitkering, dus als je al weet dat je iets door moet geven, is de neiging om dat niet te doen groot. Die regelmatige door boodschappen of die 50 Euro voor een klusje bij de buurman is meer dan welkom, niet zelden noodzakelijk om het hoofd boven water te houden. Maar wie wordt gesnapt, is het haasje en heeft een maatregel of zelfs een terugvordering aan zijn broek.

Formeel juridisch is zo’n vordering vaak - niet altijd - terecht. Rechters toetsen op wetmatigheid, de afweging van individuele omstandigheden valt binnen de beleidsvrijheid van de gemeente. Maar is wetmatig ook slim? De gevolgen van zo’n formele manier van handhaven - ook als die wettig is - zijn groot.

Doelmatig?
Mensen die toch al niet veel te besteden hebben komen snel in financiële problemen. Elke Euro telt en vertraging, beperking of beëindiging van een uitkering leidt al snel tot een gat in het budget. Het risico op schulden, die bovendien vaak lang na-ijlen - is groot. Daar komt bij dat geldproblemen stress opleveren. Dat leidt tot psychische klachten, maar het betekent ook dat het nog moeilijker wordt om adequaat om te gaan met bijstandsregels. De kans om uit een dal omhoog te klimmen wordt kleiner, de druk op wijkteams, Stadsbank en andere hulporganisaties groter. Uit de voorbeelden in Bijstandsbonje blijkt dat veel mensen afhankelijk zijn van hulp om overeind te blijven, ook in bezwaarprocedures.

Al met al leidt strenge handhaving tot hoge maatschappelijke kosten voor juridische procedures en ondersteuning door organisaties. Het is dezelfde overheid die vaak de grootste schuldeiser is en tegelijkertijd de helpende hand toesteekt. De regering wil het aantal procedures dan ook terugdringen. Wrange kanttekening daarbij is dat dat gepaard gaat met bezuinigingen op de sociale advocatuur, waardoor het voor uitkeringsgerechtigden steeds lastiger wordt om juridische bijstand te krijgen.

Tegenover die hoge maatschappelijke kosten staan vorderingen die voor het grootste deel vooral op papier bestaan. In de meeste gevallen is het helemaal niet mogelijk om uitkeringsschulden ook daadwerkelijk te innen: kale kippen kun je niet plukken.

Bezwaar
De verhalen in de serie Bijstandsbonje zijn stuk voor stuk begonnen met een bezwaar. Vaak uit noodzaak gedreven. De verklaring van de aanvrager of uitkeringsgerechtigde was onvoldoende; het bewijs ontbrak of het verhaal werd niet geloofd. In zo’n bezwaarprocedure vindt opnieuw onderzoek plaats. Dat is bij wet verplicht. In dat nieuwe onderzoek kan nieuwe informatie worden aangedragen, en dat gebeurt met enige regelmaat. Niet zelden met hulp; het is namelijk niet altijd even makkelijk om te weten hoe je moet aantonen dat je verhaal klopt en de ondersteuning van iemand die het klappen van de zweep kent, helpt. Volgens de gemeente leidt bezwaar in veertig tot zestig procent van de gevallen tot een schikking. Dat wil zeggen dat de gemeente concludeert dat het eerste onderzoek tot een verkeerde beslissing heeft geleid, dat er nieuwe informatie wordt aangedragen die leidt tot een andere beslissing of dat de eerste beslissing klopt en beter wordt uitgelegd, waardoor de aanvrager of bijstandsgerechtigde het bezwaar intrekt.

In 2018 - de cijfers over vorig jaar zullen niet wezenlijk verschillen - werd tegen acht procent van de beslissingen van de gemeente met betrekking tot bijstand bezwaar aangetekend. Dat ging in totaal om bijna negenhonderd bezwaarschriften. In 39 procent, of bijna 350, van die gevallen werd dat bezwaar, soms in beroep of hoger beroep, gegrond verklaard. De enige onzekerheid in dat cijfer gaat over het aantal schikkingen: er wordt niet bijgehouden bij hoeveel van die schikkingen de gemeente in eerste instantie het juiste besluit nam. Anders gezegd: hoe vaak het besluit bleef staan.

Bijstandsadvocaten stellen dat in zo’n 75 procent van de gevallen die zij afhandelen die eerste beslissing geheel of gedeeltelijk wordt herzien, in het voordeel van de aanvrager of bijstandsgerechtigde. De gemeente antwoordde op vragen vanuit de raad dat het om zestig procent van de gevallen ging.

Verreweg de meeste mensen gaan niet in bezwaar als zij het niet eens zijn met een beslissing van de gemeente. Zij accepteren die beslissing en dragen de consequenties, die soms ingrijpend kunnen zijn. Dat betekent dat het werkelijke aantal beslissingen waardoor mensen niet krijgen waar zij recht op hebben - en in problemen kunnen raken - veel hoger ligt dan uit de bovenstaande cijfers blijkt.

In totaal werden er in 2018 bijna vierduizend afwijzende beslissingen genomen en maatregelen en sancties opgelegd. Trek je de ervaringscijfers uit bezwaar- en beroepsprocedures door op al die beslissingen, dan mag je er conservatief gerekend vanuit gaan dat er jaarlijks zo’n 1500 beslissingen worden genomen die bij nader onderzoek, al dan niet met aanvullende informatie, de toets der kritiek niet kunnen weerstaan. Dat betekent dat er jaarlijks bijna twaalfhonderd geheel of gedeeltelijk onjuiste beslissingen niet in bezwaar of beroep worden hersteld. In hoeveel van die gevallen dat tot grotere problemen leidt, valt niet te zeggen. Maar gelet op de kwetsbare positie van de mensen om wie het gaat, laat het zich raden dat dat er meer zijn dan gewenst.

Onderzoek: vooraf of in bezwaar?
Wat blijkt, ook uit een aantal verhalen in de serie Bijstandsbonje, is dat direct contact vaak leidt tot meer begrip en betere informatie. En dus tot betere beslissingen. Dat is niet alleen de ervaring bij het heronderzoek in een bewaarprocedure, vaak met ondersteuning van een advocaat of een andere hulpverlener, het is ook het signaal van de Klachtencommissaris van de gemeente in haar rapportage over 2018. Zij stelde dat standaardprocedures niet verkeerd zijn, maar dat de basis voor onderzoek en beslissingen maatwerk zou moeten zijn. Juist omdat de werkelijkheid vaak veel grilliger is dan in wetten, regels en procedure kan worden vastgelegd.

Anders gezegd: als dat onderzoek, waarbij meer aandacht is voor persoonlijk contact, zou plaatsvinden voordat een beslissing wordt genomen, zou dat niet alleen tot veel minder bezwaarschriften leiden, het zou ook al die andere gevallen voorkomen waarin aanvragers en bijstandsgerechtigden niet krijgen waar ze recht op hebben zonder in bezwaar te gaan. En het zou leiden tot meer begrip en vertrouwen in de situaties waarin een beslissing wel klopt. Dat vraagt om meer inzet “aan de voorkant”, voordat er een eerste beslissing wordt genomen. Maar daarmee worden problemen bij mensen die moeten leven van een minimum, en de maatschappelijke kosten die dat met zich meebrengt, voorkomen.

Beleidsverandering
De gemeente lijkt zich meer en meer bewust te zijn van de nadelige effecten van strenge handhaving. Zowel in de politiek als ook bij de Sociale Dienst klinken steeds vaker geluiden die erop wijzen dat het beleid anders, milder, soepeler moet.

Wethouder Arjan Kampman - het is al vaker gezegd - staat een menselijker sociaal beleid voor, naar eigen zeggen voor hem het belangrijkste motief om wethouder te worden. Op het Stadskantoor wordt hard gewerkt aan nieuw beleid, waarin vertrouwen de basis is, zoals ook in het coalitieakkoord expliciet is opgenomen.

Onlangs is er een nieuw voorstel voor het beleid rond maatregelen en sancties voorgelegd aan de raad. Kort gezegd komt dat er op neer dat er minder snel en minder hoge straffen gaan gelden voor wie zich niet aan de bijstandsregels houdt. In veel gevallen is de inhouding op de uitkering gehalveerd. Voor het niet opdagen op de Doen!Beurs is een nieuw artikel opgenomen: er wordt dan tien procent op de eerstvolgende uitkering ingehouden, waar die overtreding eerst onder een algemenere bepaling viel waardoor er veertig procent werd gekort. Een deel van die beleidsaanpassingen komen uit de koker van de uitvoerende afdelingen.

In de begeleidende tekst bij dat nieuwe maatregelbesluit lees je de koerswijziging:

In het Coalitieakkoord is afgesproken dat de gemeente meer gaat werken vanuit het vertrouwen in de inwoners. … De aanpassing van de maatregelverordening is een belangrijke stap bij de invulling van deze ambitie. Daarnaast wijst recent onderzoek uit dat streng sanctioneren averechts kan werken op het bevorderen van uitstroom uit de bijstand. In sommige situaties zorgen de hoge kortingen op de uitkering bovendien voor een verslechtering van de schuldenpositie van inwoners. Als gemeente dragen we dan niet bij aan een oplossing maar aan een probleem. Dit vindt het college onwenselijk.

Rond de zomer moet duidelijk zijn hoe het nieuwe sociale beleid van de gemeente eruit komt te zien. Uiteraard blijven wij daar aandacht aan besteden. Op onze nieuwe site, die binnenkort in de lucht gaat, worden de verhalen uit Bijstandsbonje gebundeld en voorzien van een toelichting.